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【要闻】栗战书在长江保护法执法检查座谈会上的讲话
(2022年7月3日)
栗战书
刚才，蒙徽书记作了讲话，忠林省长汇报了湖北省贯彻实施长江保护法的有关情况，几位专家、人大代表和有关方面同志提出了很好的意见建议，我们将带回去认真研究，有的问题会及时向有关方面反映。在这里，我围绕贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要指示精神和党中央决策部署、推动长江保护法全面实施谈几点意见。
一、实施长江保护法，既要全面总体推进，更要突出生态环境修复这一核心内容
习近平总书记高度重视长江保护，多次讲到长江是中华民族的母亲河、生命河，多次深入长江沿岸省（区、市）调研，主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，强调要“共抓大保护、不搞大开发”，“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”，实现“人民保护长江、长江造福人民”。党中央对长江经济带建设进行总体部署、印发一系列重要文件。2016年1月，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，首次提出要制定长江保护法。本届全国人大常委会按照习近平总书记的指示要求，贯彻落实党中央重大决策部署，用两年时间完成起草审议工作。这部法律共有9章96条，第1章是总则，第2章到第8章分别是规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任，第9章是附则。
长江保护法对长江流域资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等作出法律规定，这其中核心的是长江流域整个生态环境的修复。长江流域以20%左右的国土面积，支撑起全国超45%的经济总量，涵养着超过四成的人口，占据全国“半壁江山”。长期以来，长江生态环境严重透支，沿江污染物排放基数大，流域环境风险隐患突出，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，正如习近平总书记指出的，“长江病了，而且病得还不轻”。这个“病”说来说去，不仅是水污染、化工围江、航道拥堵、水土流失、洪涝灾害，而是整个长江流域生态系统、生态环境受到了极大损害，这才是“长江病”的病根。我理解，主要有这么几个方面：一是过度捕捞危害长江流域生态系统的多样性。由于过度捕捞水产品，导致鱼类数量减少，长江流域生态链遭到破坏。长江流域水生生物中列入《中国濒危动物红皮书》的濒危鱼类物种有92种，列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的物种已近300种。二是非法砍伐、过度开垦开采导致洪涝灾害频发。过去大量滥砍滥伐、毁林开荒，还有矿产开采等，水土流失严重，这在长江上游更为突出，但影响危害是全流域的。三是水资源污染造成流域生态环境严重破坏，危及人民群众生产生活。以前工业排放、生活污水、农业面源污染造成水污染的情况是很严重的，现在有了很大好转。长江流域是以“水”为核心而形成的生态系统，水资源是长江流域生态系统中最为核心的资源，水资源一旦恶化，其危害将会通过水系影响到长江周边及其附近流域，河流、土壤、空气、植被均会受到影响。四是江和岸盲目无序开发特别是沿江乱建化工企业和游乐设施、河道挖砂、船舶碳污大量排放等加剧了生态恶化。保护长江，首先要修复长江流域生态，如果长江全身伤痕累累、疮痍遍体，何谈保护！这就是总书记为什么特别强调把修复长江生态环境摆在压倒性位置的原因和理由。实际上，修复的过程也是保护。
长江保护法详细规定了生态环境修复的主体、方式、保障、监督等内容，为保护长江开出了突出抓紧修复、重在修复这一治病除根的“法治药方”。我理解，法律专章规定了生态环境修复，而其他章节规定也都是围绕长江生态环境修复展开的，也都是为了实现生态环境修复的目的。我们在学习贯彻长江保护法时，就不能仅仅理解为是长江流域的水污染防治，而是要着眼长江整个流域涉及到的19个省（区、市），包括干支流流域整个生态环境的修复。我们在实施长江保护法时，站位要高、视野要宽、要求要严，要着眼整个长江生态系统修复、保护、恢复，统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，构建以长江干支流为径脉、以山水林田湖草沙冰为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局，给子孙后代留下一条清洁美丽的万里长江。
二、依法推进长江保护工作迈出了坚实步伐，进一步形成了“共抓大保护、不搞大开发”的强大合力
长江保护法坚持以生态环境修复为核心，贯穿了“共抓大保护、不搞大开发”的理念。这部法律的颁布实施，标志着长江流域进入依法治江、依法护江的新阶段。从这几天的检查情况看，湖北贯彻实施长江保护法认识是到位的、措施是有力的、成效是明显的，长江水变清了，岸变绿了，生物多样性逐步恢复了，人民群众的幸福感增强了。
一是习近平生态文明思想深入人心，依法保护长江的思想认识得到加强。检查组感到，实施长江保护法，也形成了宣传贯彻习近平总书记关于长江保护重要指示精神的浓厚氛围，推动了习近平生态文明思想的落地落实。我们在宜昌长江边看到了长江大保护的纪念雕塑，上面是习近平主席签署的长江保护法主席令。有的人大代表努力当好长江保护法政策法规的宣讲员、落实监督员、联络员，有的同志作为法治宣讲员走进校园开展普法。7月2日在荆州召开座谈会时，就有代表说，长江保护法实施以来，最大的感受是“三变”，即“变在思想观念、变在沿江岸线、变在产业发展”。
二是依法保护长江的工作格局正在形成。针对条块分割、部门分割、多头管理的问题，长江保护法以国家和地方流域统筹协调机制为核心，确立了长江流域管理体制的基本框架，大体上划定了各方职责边界，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。法律实施以来，各相关部门切实担负起行业监管指导职责，各地方切实担负起属地监管职责，共同推动形成流域治理协调机制，加强联合执法。比如，海政、渔事、水利、生态环境等部门加强联合巡查执法，包括湖北的五省市共同签署“十年禁渔”联合执法合作协议。目前，国家长江流域协调机制正在抓紧筹划组建。涉长江生态环境保护的各地区、部门正在加快建立信息共享、案件通报、执法协作、宣传配合、沟通保障等常态化工作机制，加强互补、互促，进一步凝聚长江大保护的合力。
三是依法保护长江的法治威力更加彰显。长江保护法明确了各方面的权利义务和应当承担的法律责任，规定得很具体、很严格。法律实施以来，通过加大执法司法力度，形成了严厉打击破坏长江生态环境违法行为的高压态势，刚才忠林同志汇报了湖北总的情况，这几天的检查中各地也都讲到了一些执法案例。在荆州时，有一位检察官讲了两个办案小故事，其中，2021年荆州市人民检察院办理了一起捕、运、销全链条的非法捕捞案件，依据的就是长江保护法。
四是依法保护长江的法治网络越织越密。长江保护法的实施，需要通过行政法规、地方性法规、规章等不同层级的规范性文件加以细化、具体化。对标长江保护法的规定，全国人大常委会法工委开展了涉及长江流域保护的法规规章规范性文件专项清理。湖北关于长江保护法的配套法规建设做得也是好的，法律出台后，省人大常委会就及时通过了推进长江保护法贯彻实施的有关决定。针对磷石膏对长江水环境构成较大风险隐患这一情况，制定磷石膏污染防治条例，以“小切口”立法形式，从根源上推动解决磷石膏污染环境问题。荆州市制定了《长湖保护条例》，“一湖一法”因地制宜地延展了法律的触角、延伸了监管的“探头”。省内不少地方也都制定了与长江保护相关的地方性法规。
这一路走来，我们最大的感受，是湖北对于长江保护法的实施高度重视，成效是非常直观的、明显的。宜昌兴发集团，经过“关停、转型、搬迁、治污、复绿”五大工程，沿江的生产岸线逐步变成了生态岸线。荆州把长湖生态修复作为长江大保护重要内容，坚持铁腕治污，推进流域综合治理，做好“增绿”、“生金”文章，水清岸绿景美，湖泊生态质量显著改善。今天上午看了汉口江滩码头，那里经过整治，共拆除清理各类码头380个，清理腾退岸线47公里，还江于民、还岸于民后，江滩面貌焕然一新，这才是名符其实的“金外滩”。我们还了解到，湖北强力推进长江大保护十大标志性战役、长江经济带绿色发展十大战略性举措、“四个三”重大生态工程等措施，实施长江高水平保护十大攻坚提升行动，推动长江流域生态环境持续改善，2021年长江干流湖北段水质保持在Ⅱ类。大家都说，过去是“村村点火、处处冒烟”的“化工围江”，现在是“水清岸绿、江豚逐浪”的美好景象，人民的幸福感、获得感、满足感持续增强，一幅绿色画卷在荆楚大地、长江两岸徐徐展开。希望你们继续抓下去，让这幅画卷更加美丽。
三、进一步推动制度规定的落地落实，确保长江保护法全面有效实施
长江流域生态环境保护是一项系统工程，需要久久为功。从一些先进国家的流域治理经验看，需要50年左右生态平衡才能基本恢复。因此，必须依靠制度、依靠法治，持续有序推进长江保护工作。而且，长江保护法是我国第一部流域性法律，不仅国内没有先例，与国外相关流域立法也有所不同。新设的很多制度规定，需要通过实践来检验其效果。要有针对性地采取措施，推动法律全面有效实施。
一是突出生态环境修复这一核心。长江保护法明确规定，政府为修复主体，并规定了规划性修复、禁止性修复、措施性修复、自然性修复4种修复方式。规划性修复主要是从宏观层面制定具体修复内容，对某一区域或某一类生态环境进行修复规划，这是政府的工作；禁止性修复主要是以源头治理的方式，切断污染源，防止污染破坏生态环境的行为发生；措施性修复主要根据生态环境损害类型和地区的不同，因地制宜进行具体修复行为，大部分需要工程措施；自然性修复主要是在修复中导入自然恢复的手段，在环境逐步好转的情况下，让生态环境系统能自行修复。目前修复方式还是以前三种为主，自然性修复也采取了一些，我认为自然性修复在将来可能是一种重要的方式。
在推进长江流域生态环境修复方面，要按照法律规定，突出重点，编制实施好长江流域生态环境修复规划，组织实施重大生态环境修复工程，统筹推进长江流域各项生态环境修复工作。要对长江流域重点水域实行严格捕捞管理，在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞，特别是抓好“十年禁渔”。刚才有同志提出对部分湖泊实行生态捕捞，这个问题可以研究，从科学角度作出决策，总的是要保持湖泊的生态平衡。要制定并组织实施好长江干流和重要支流的河湖水系连通修复方案，逐步改善长江流域河湖连通状况，恢复河湖生态流量，维护河湖水系生态功能。按照长江流域河湖岸线保护规划、修复规范和指标要求，制定并组织实施河湖岸线修复计划，保障自然岸线比例，恢复河湖岸线生态功能。岸线修复好后，若干年内要保持稳定，进行必要的维护就行，不能三天两头作大的改变，也不要搞太多的旅游设施。还要加强对长江重点库区消落区的生态环境保护和修复，认真组织实施长江流域森林、草原、湿地修复计划，加强对极度濒危野生动植物和栖息地的保护，防治长江流域水土流失重点预防区和重点治理区的水土流失。刚才有同志讲，过去长江分为上游、中游、下游三段，三峡大坝建成后形成了坝上、坝下两段。那么相应地，坝上、坝下针对长江保护的措施是有区别的，维护生态平衡稳定的重点也是有区别的。坝上主要应以水源涵养、水土保持为主，坝下主要是推动绿色转型、绿色发展，解决产业发展对长江的污染问题。当然也有一些是共同的，比如不要搞污染江水的工厂、工程，这对坝上、坝下都是一样的。在生态环境修复工作中，要高度重视制定相应的生态环境修复标准，使各项修复工作有科学、统一的要求。
二是认真研究解决法律实施中存在的问题。有关方面梳理提出了长江保护法实施中存在的5个方面问题，即对干支流、重要支流等概念界定不够清晰，致使相关规定难以实施；各地对法律的宣传落实力度不一，存在层层衰减现象；行政处罚与刑事处罚“倒挂”，法律衔接不畅；配套性立法和技术标准未及时跟上，地区、部门间协作机制虚多实少；法律标准尺度不一，长江干流省份间同类案不同判，等等。这些问题，是就全国来讲的，湖北也不同程度存在，或者是涉及到这些问题。我经常讲，不能想着用一部法律解决一辈子的问题，一部法律也不可能把方方面面都照顾到，需要在实践中不断改进完善。
要做好法律的衔接配套。切实解决好与长江保护法规定不一致、不衔接、不相适应的问题。比如，关于非法采砂问题，长江保护法第91条规定，非法采砂“并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款”，而之前，“两高”司法解释入刑货值标准是5万元，长江河道采砂管理条例规定的是10万元以上30万元以下，这就不统一，检查中大家对此也有很多反映。
要建立国家长江流域协调机制。法律实施后，长江流域的流域性执法机构加强了执法协作，地方之间也加强了协作，但这只是协作机制，缺乏相应的配套性规定，管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等尚未形成体系，影响法律实施的稳定性。有关方面要加快进度，尽快把国家层面的长江流域协调机制建立起来。
要研究完善法律制度。有关方面反映了一些法律概念的问题。比如，法律所规定的长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的19个省（区、市）相关县级行政区域，但对集水区域没有明确界定，导致法律具体适用的县级行政区域不明确。还有，“长江支流”的界定不够清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议较大。对“化工项目”、“改建项目”的定义也不够明确。还有同志建议，出台关于规范河湖长制工作的法律法规等。除了反映的这些问题，长江保护法本身还有哪些短板和不足，还有哪些相关法律需要修改完善？请全国人大环资委、常委会法工委结合执法检查查漏补缺、全面梳理，研究提出意见。
三是切实加大普法宣传力度。这次执法检查的一个重要任务，就是进行法律宣传。从各地材料和检查情况看，这方面的工作还有差距，有的单位和领导干部对法律不熟悉、不掌握，甚至还有不知道有这部法律的情形。法律立出来了，如果领导干部不熟悉、不掌握，如果法律没有在全社会得到宣传普及，怎么搞依法治江呢！长江沿线各地要把学习宣传长江保护法作为一项重点工作，推动机关、企业、社区、农村认真学习宣传。在荆州召开座谈会时，一位负责岸线管护的同志就介绍说，他们把长江保护法做成了“口袋书”，方便学习使用。党政机关特别是执法部门更要原原本本地学，全面贯彻执行法律；企业要认真学习与其经营行为相关的规定，自觉履行法律责任；群众要学习法律的主要精神和内容，做到知法、懂法、守法、用法，自觉支持和配合长江生态环境保护工作。参加今天会议的还有部分人大代表，希望你们自觉当好法律宣传员，向群众宣传普及法律法规和政策措施，带动群众共同保护长江生态环境。
湖北是长江干线径流里程最长的省份和国家重要生态屏障，在长江生态环境保护和推动长江经济带发展中具有极为重要的地位，也负有极其重要的职责。在这些年的执法检查等监督工作中，我们越来越认识到法律的重要性，体会到法治的力量。希望湖北在长江保护工作中，更多更好遵循法律、依靠法治，让法律制度的牙齿有力地“咬合”，充分发挥法律的规范、引领、推动、保障作用，守护好长江一江碧水向东流。
来源：全国人大公众号
责编：史健